《最高人民法院关于执行案件移送破产审查
若干问题的指导意见》的理解与适用
王富博
《最高人民法院关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）经2016年11月29日最高人民法院民事行政审判专业委员会讨论通过，已于2017年1月20日公布实施。为便于审判实践中理解和适用《指导意见》，现对其中涉及的主要问题说明如下。
一、《指导意见》的制定背景及过程
执行案件移送破产审查（以下简称执转破）是人民法院司法工作机制的创新。2015年2月4日起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（法释[2015]5号,以下简称《民诉法司法解释》）第五百一十三条至五百一十六条规定了执转破的相关内容，从制度上打通了执行不能案件通过法院移送进入破产程序的通道。但是，囿于《民诉法司法解释》的内容、体例和篇幅限制，现有的四个条文仅对执转破问题作出了原则性、概括性规定，完整、详尽的程序转换规则付之阙如。这在一定程度上影响了执转破工作的推进，造成了司法尺度的不统一，亟需加以完善解决。为此，最高人民法院民二庭从2015年下半年开始就着手调研起草执转破的规定。2015年8月，初稿拟定后，最高人民法院民二庭组织全国部分法院的法官在浙江温州召开了第一次征求意见会，对初稿进行了逐条讨论修改。
其后，由于人民法院面临的内外形势和工作任务发生重大了变化，出台执转破规定的紧迫性进一步增强。从外部看，党的十八届五中全会提出要“更加注重运用市场机制、经济手段、法治办法化解产能过剩，加大政策引导力度，完善企业退出机制”；2015年底的中央经济工作会议上中央明确提出要加强供给侧结构性改革，抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大重点任务。尽快制定执转破的规定，大力推进执转破工作开展，推动执行领域的僵尸企业清理，促进市场化、法治化、专业化的破产工作发展，充分发挥破产制度在拯救生病企业、淘汰落后产能方面的功能，是人民法院贯彻十八届五中全会精神和中央供给侧结构性改革部署的重要举措，为供给侧结构性改革提供司法保障，是当前和今后一段时期人民法院服务经济社会发展大局的重要任务。从内部看，周强院长在2016年3月召开的全国两会上郑重承诺，要用两到三年时间基本解决执行难问题。解决执行难问题，“不能一味固守执行程序，应考虑疏堵结合、执破衔接，联通执行与破产程序”，健全体制机制，消除执行难的成因。为此，人民法院除了应当继续加大执行信息化建设、进一步规范执行行为、完善各种相关配套的执行制度外，更需要充分发挥各庭室、各部门的协同配合作用，从完善司法机制特别是破产审判工作机制入手，切实构建“能够执行的依法执行，执行不能符合破产条件的依法破产”的工作格局，有效化解执行领域的“僵尸案件”，精准解决执行难。
为适应形势任务发展变化的需要，最高人民法院民二庭加大了制定执转破规定的工作力度。2016年5月和８月，我们先后组织全国部分法院的执行、破产审判部门的法官在江苏南通、山东青岛召开了两次规模较大的研讨会，又征求了专家学者、律师的意见，在此基础上，历经七次修改，形成征求意见稿。此后，将征求意见稿送全国人大法工委、最高人民法院相关庭局室，正式书面征求意见，并通过人民法院内网面向全国法院广泛征求意见。在整理收集相关反馈意见的基础上，修改形成送审稿，报最高人民法院民事行政审判专业委员会讨论通过，于2017年1月20日公布实施。
二、制定《指导意见》的宗旨和原则
《指导意见》分6大部分、共21条，主要规定了执转破的工作原则、条件与管辖，执行法院的征询、决定程序，移送材料及受移送法院的接收义务，受移送法院破产审查与受理，执行案件移送破产审查的监督等内容。在制定《指导意见》的过程中，我们坚持了以下宗旨和原则：
（一）尊重立法精神，完善既有规范
执转破，只是破产案件的来源之一，是当事人直接申请破产方式的补充，应遵守《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《破产法》）、《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）的规定，确保程序转换合法。因此，在《指导意见》起草过程中，我们始终坚持合法性原则，根据《破产法》、《民事诉讼法》的立法精神，细化、完善具体流程，弥补现有规定不足。
（二）推动执行不能案件依法进入破产程序，有效化解“两难”问题
当前，全国法院同时存在执行案件多、化解难和破产案件少、启动难的“两难”问题。一方面，作为被执行人的企业法人不能清偿债务的执行案件大量存在，由于执行程序不具有市场主体出清功能，导致这类本应及时出清终结的执行案件长期滞留在司法领域，消耗了大量的司法资源，积聚了信用垃圾，引起了人们的不满。与此同时，由于认识观念、配套制度、社会维稳、政绩考核等因素制约，进入破产程序的案件数量寥寥。在这种情形下，从规则设计上积极推动执行不能案件进入破产程序，促使符合破产原因的执行不能案件通过破产程序实现市场出清，推动市场主体救治和退出机制的不断完善，既有利于化解执行困局，又有利于促进破产审判工作发展，能够取得一箭双雕的效果。大力开展执转破工作，也是公平保护债权人和债务人合法权益，维护司法公正和司法公信力的需要，是运用法治思维和法治方式促进国家治理体系和治理能力现代化的有效方式。因此，在起草《指导意见》过程中，我们一直贯彻着力推进执行不能案件依法进入破产程序这一宗旨，并在诸多条款中加以具体体现。
（三）加强执行法院与破产法院、同一法院内部立案庭、执行局与破产审判庭在执转破过程中的协调配合，减少推诿扯皮，提高司法效率。
执转破涉及不同法院之间或者同一法院内部不同部门之间的配合、协调和衔接，处理不好，极易产生推诿扯皮现象，降低司法效率，损害当事人合法权益，影响司法公信力。因此，在起草《指导意见》的过程中，我们始终将保障执破有序衔接，提高执转破效率放在重要位置加以考虑。
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（作者单位：最高人民法院）
